Democratische legitimiteit in het onderwijsbestuur

1 Inleiding, aanleiding en toetsingskader 11
1.1 Democratisch legitimiteit onderwijsbestuur ter discussie 11
1.2 Ontwikkeling van democratisering in het onderwijs 19
1.3 Democratische legitimiteit van bestuur 22
1.4 Democratische legitimiteit in het politieke bestuur 26
1.5 Centrale vraag: wat betekent democratische legitimiteit voor het onderwijsbestuur? 36
1.6 Toetsingskader: noties en ijkpunten van democratische legitimiteit 39
1.7 Opbouw en verantwoording 54

2 Beginselen van het Nederlandse onderwijs 59
2.1 Aanvang van het nationale onderwijs 60
2.2 Fase I: 1795-1815 63
2.2.1 Decentrale eenheid in staat en onderwijs 63
2.2.2 Democratische legitimiteit onder druk 67
2.2.3 Beginnende democratisering 78
2.2.4 Getemperde vrijheid in het onderwijs 84
2.2.5 Balans van het onderwijs in 1815 86
2.3 Fase II: 1815-1848 88
2.3.1 Collectieve bescherming van democratische legitimiteit 88
2.3.2 Ontwikkeling van burgerschap naar organisch model 92
2.3.3 Onderwijsvrijheid als drievoudig snoer 96
2.3.4 Vervallen van overheidstoestemming 99
2.3.5 Staatszorg of staatsbeheer? 102
2.3.6 Balans van het onderwijs in 1848 105
2.4 Fase III: 1848-1917 107
2.4.1 Langdurige pacificatie: particulier initiatief en publieke verantwoordelijkheid 107
2.4.2 Deugdelijk onderwijs 111
2.4.3 Aanzet tot interne democratisering 117
2.4.4 Onderwijsvrijheid als contragewicht 118
2.4.5 Balans van het onderwijs in 1917 121
2.5 Fase 4: 1917-2006 124
2.5.1 Constructief onderwijsbeleid en -toezicht 124
2.5.2 Interne democratisering 127
2.5.3 Interne democratisering en artikel 23 130
2.5.4 Grondwetsinterpretatie 132
2.5.5 Balans van het onderwijs in 2006 139
2.6 Bevindingen en verantwoording 141

3 Democratische legitimiteit en de rechtspersoon 155
3.1 Richting en inrichting van het onderwijs 156
3.2 Classificatie vrijheid van onderwijs 165
3.3 Onderwijsbestuur en rechtspersonenrecht 168
3.3.1 Persoonsvormen in het recht: vanzelfsprekend en verwarrend 168
3.3.2 De rechtspersoon als risico 172
3.3.3 De rechtspersoon gelijkgesteld aan de natuurlijke persoon 177
3.3.4 Het eigen belang van de rechtspersoon 181
3.3.5 De rechtspersoon als ‘tussenschuiving’ 186
3.4 Rechtsvormen in het onderwijs 190
3.4.1 Classificatie van rechtsvormen 191
3.4.2 Verenigingen 194
3.4.3 Stichtingen 196
3.5 Functie van de rechtspersoon 200
3.5.1 Toezien op openbare orde 201
3.5.2 Toezien op deugdelijk onderwijs 205
3.5.3 De rechtspersoon en het dragerschap van de vrijheid van onderwijs 211
3.6 Democratische toets van rechtsvormen 216
3.7 Vrijheid van vereniging 231
3.7.1 Grondwettelijke kaders 231
3.7.2 Europeesrechtelijke kaders 236
3.7.3 Slotafweging 244
3.8 Conclusie 244

4 Democratische legitimiteit en medezeggenschap 251
4.1 Juridische oorsprong medezeggenschapswetgeving 251
4.1.1 Oudercommissies 252
4.1.2 Wet op de ondernemingsraden 257
4.1.3 Samenhang ouderinvloed en werknemersinspraak 261
4.2 Politiek-maatschappelijke context 262
4.3 Burgerschap en de medezeggenschapswetgeving (noties 1 en 2) 267
4.3.1 Vrijheid van oprichters versus andere betrokkenen 267
4.3.2 Vrijheid van onderwijs of algemeen belang 277
4.3.3 Vrijheid van besturen versus rechtspersonen 282
4.3.4 Keuzes van de wetgever gewogen 288
4.4 Democratie en de medezeggenschapswetgeving (noties 3 en 4) 300
4.4.1 Grondslag van het instemmingsrecht 301
4.4.2 Werking van het instemmingsrecht 304
4.4.3 Overige democratische bevoegdheden 311
4.5 Medezeggenschap en de rechtsvormen 313
4.5.1 Keuze van rechtsvormen 313
4.5.2 Relatie ledenvergadering en medezeggenschapsraad 318
4.6 Medezeggenschap en het openbaar onderwijs 327
4.7 Conclusie 332

5 Democratische legitimiteit en goed bestuur 335
5.1 Publieke taken 336
5.2 Governance 344
5.3 Intern toezicht 351
5.3.1 Karakter en positionering 352
5.3.2 Intern toezicht en medezeggenschap 355
5.3.3 Democratische verankering 359
5.4 Maatschappelijke verantwoording 364
5.4.1 Achtergronden maatschappelijke verantwoording en onderneming 364
5.4.2 Rechtsvormen voor maatschappelijke verantwoording 367
5.4.3 Burgers en belanghebbenden 373
5.4.4 Onderwijs als onderneming 378
5.5 Openbaar onderwijs 380
5.6 Wet versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen 387
5.6.1 Achtergrond en inhoud wetsvoorstel 387
5.6.2 IJkpunten van democratische legitimiteit 389
5.6.3 Alternatieve bestuursvormen en proportionaliteit 397
5.7 Conclusie 401

6 Conclusie 405
6.1 Beginselen van het Nederlandse onderwijs 407
6.2 Democratische legitimiteit en de rechtspersoon 409
6.3 Democratische legitimiteit en medezeggenschap 412
6.4 Democratische legitimiteit en goed bestuur 415
6.5 Conclusie: naar democratisch legitiemer onderwijsbestuur 416
6.6 Educatieve democratie: toelaatbaar, proportioneel en effectief? 420
6.7 Juridische varianten van educatieve democratie 430

7 Educatieve democratie: contouren van een uitwerking 433
7.1 Onderwijsbestuur: feiten en cijfers 433
7.2 Educatieve democratie in de huidige praktijk 435
7.3 Grondstructuren voor educatieve democratie: federatie en de vereniging met afdelingen 436
7.4 Kernthema’s voor de uitwerking 441

Literatuuroverzicht 449
Jurisprudentie 459