Regeldruk in het onderwijs

Dankwoord 13
Lijst met afkortingen 15
Samenvatting 17
Summary 25

1 Introductie 33
1.1 Het concept regeldruk 33
1.2 Een illustratie 33
1.3 Aanleiding 36
1.4 Wetenschappelijke relevantie 37
1.5 Maatschappelijke en beleidsrelevantie 39
1.6 Inbedding onderzoek 40
1.7 Onderzoeksvragen 42
1.8 Afbakening van het onderzoek 42
1.8.1 Keuzes over de afbakening van het onderzoek 43
1.8.2 Het Nederlandse onderwijsstelsel 44
1.8.3 Onderwijswetten 46
1.8.4 Actoren binnen het onderwijs 47
1.9 Onderzoeksmethodiek 48
1.9.1 Methoden van onderzoek 48
1.9.2 Literatuuronderzoek 49
1.9.3 Vergelijkend onderzoek 50
1.9.4 Multidisciplinair karakter van het onderzoek 51
1.9.5 Verslaglegging van het literatuuronderzoek 52
1.10 Opzet en leeswijzer 53

2 Inzichten over het concept regeldruk 55
2.1 Inleiding 55
2.2 Regels en regeldruk in het algemeen 57
2.2.1 Wat zijn regels? 57
2.2.2 Wat is de functie van regels? 61
2.2.3 Instrumentele of symbolische regels 63
2.2.4 Hoe komen regels tot stand? 66
2.2.5 Hoe sturen regels? 69
2.2.6 Normadressaten van regels 73
2.2.7 De leerkosten van regels 74
2.2.8 Wat is de invloed van regels op normadressaten? 75
2.2.9 Hoe wordt regeldruk in de literatuur gedefinieerd? 77
2.2.10 Regeldruk als essentially contested concept 84
2.2.11 Proxy’s voor regeldruk 86
2.2.12 Dimensies van regeldruk 99
2.2.13 Bij wie ontstaat regeldruk? 111
2.2.14 Regelgemak, regelgeluk of regelnut 111
2.2.15 Rechtszekerheid 112
2.2.16 Duidelijkheid 113
2.2.17 Bewaken of vergroten van autonomie 114
2.2.18 Waardering van regeldruk 116
2.2.19 Besluit 120
2.3 Regels en regeldruk in het onderwijs 121
2.3.1 Inleiding 121
2.3.2 Hoe ontstaan onderwijsregels? 121
2.3.3 Welke regels in het onderwijs? 122
2.3.4 Normadressaten van onderwijswetgeving 123
2.3.5 Hoe wordt het onderwijs gestuurd? 124
2.3.6 Onderwijswetgeving is (te) instrumenteel 126
2.3.7 Hoe wordt regeldruk in literatuur gericht op het onderwijs gedefinieerd? 127
2.3.8 Dimensies van regeldruk in het onderwijs 130
2.3.9 Bij welk type onderwijsorganisatie ontstaat regeldruk? 134
2.3.10 Door welke categorie onderwijsprofessional wordt regeldruk ervaren? 135
2.3.11 Regelgemak, regelgeluk of regelnut 138
2.3.12 Rechtszekerheid 139
2.3.13 Spanning tussen autonomie en duidelijke kaders 140
2.3.14 Vraag om sturing én handelingsvermogen 143
2.3.15 Besluit 145
2.4 Beantwoording van de deelvraag 146

3 Factoren van regeldruk 149
3.1 Inleiding 149
3.2 Factoren gerelateerd aan de regel zelf 152
3.2.1 Aantal regels 152
3.2.2 Regeldichtheid 154
3.2.3 Kwaliteit van een regel 157
3.2.4 Bruikbaarheid 160
3.2.5 Duidelijkheid 162
3.2.6 Werkbaarheid 163
3.2.7 Kosten 165
3.2.8 Concluderend: Is er onderwijsonderzoek over factoren gerelateerd aan de regel zelf? 166
3.3 Factoren gerelateerd aan de context 168
3.3.1 Homogeniteit van de sector 168
3.3.2 Doelmatigheid van regelgeving 169
3.3.3 Veranderingen 170
3.3.4 Taakbelasting 172
3.3.5 Eigenaarschap 173
3.3.6 Ondersteuning 175
3.3.7 Draagvlak 175
3.3.8 Regelreflex 177
3.3.9 Rol van sectororganisaties 180
3.3.10 Toezicht als factor van regeldruk 182
3.3.11 Rechtsbescherming als factor van regeldruk 189
3.3.12 Concluderend: Is er onderwijsonderzoek over factoren gerelateerd aan de context? 191
3.4 Factoren gerelateerd aan de persoon 193
3.4.1 Professionaliteit 193
3.4.2 Autonomie en handelingsvermogen 195
3.4.3 Werkdruk 196
3.4.4 Gepercipieerd nut van een regel 199
3.4.5 Proportionaliteit 202
3.4.6 Tijd 202
3.4.7 Kennis van en houding tegenover regels 203
3.4.8 Twijfel en wantrouwen 206
3.4.9 Concluderend: Is er onderwijsonderzoek over factoren gerelateerd aan de persoon? 207
3.5 Een schema van de factoren 208
3.6 Beantwoording van de deelvraag 213

4 Instrumenten voor de aanpak van onnodige regeldruk 215
4.1 Inleiding 215
4.2 Dereguleren 217
4.2.1 Wat houden de instrumenten in? 218
4.2.2 Welke factoren van onnodige regeldruk kunnen de instrumenten beïnvloeden? 226
4.2.3 Wat is bekend over de effectiviteit van de instrumenten? 234
4.2.4 Besluit 239
4.3 Wetgevingskwaliteit 240
4.3.1 Wat houden de instrumenten in? 241
4.3.2 Welke factoren van onnodige regeldruk kunnen de instrumenten beïnvloeden? 244
4.3.3 Wat is bekend over de effectiviteit van het instrument? 247
4.3.4 Besluit 248
4.4 Open normen, zorgplichten en doelvoorschriften 249
4.4.1 Wat houden de instrumenten in? 249
4.4.2 Welke factoren van onnodige regeldruk kunnen de instrumenten beïnvloeden? 255
4.4.3 Wat is bekend over de effectiviteit van de instrumenten? 259
4.4.4 Besluit 261
4.5 Wetgevingsalternatieven 262
4.5.1 Wat houden de instrumenten in? 264
4.5.2 Welke factoren van onnodige regeldruk kunnen de instrumenten beïnvloeden? 270
4.5.3 Wat is bekend over de effectiviteit van de instrumenten? 273
4.5.4 Besluit 279
4.6 Alternatieve sturingsinstrumenten 281
4.6.1 Wat houden de instrumenten in? 281
4.6.2 Welke factoren van onnodige regeldruk kunnen de instrumenten beïnvloeden? 286
4.6.3 Wat is bekend over de effectiviteit van de instrumenten? 290
4.6.4 Besluit 291
4.7 Overige instrumenten 292
4.7.1 Wat houden de instrumenten in? 293
4.7.2 Welke factoren van onnodige regeldruk kunnen de instrumenten beïnvloeden? 303
4.7.3 Wat is bekend over de effectiviteit van de instrumenten? 310
4.7.4 Besluit 313
4.8 Beantwoording van de deelvraag 314

5 De aanpak van onnodige regeldruk in het onderwijs 319
5.1 Inleiding 319
5.2 Deregulering (1980-1990) 321
5.2.1 De Grote Operaties 322
5.2.2 De Commissie Geelhoed 323
5.2.3 Neerslag van de Commissie Geelhoed in het onderwijs 327
5.2.4 Besluit 328
5.3 Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) (1994-2002) 330
5.3.1 Zicht op wetgeving 330
5.3.2 Programma Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit 331
5.3.3 MDW en het onderwijs 338
5.3.4 Besluit 345
5.4 Andere Overheid (2003-2006) 347
5.4.1 Hoofdlijnenakkoord kabinet Balkenende II 347
5.4.2 Programma Andere Overheid 348
5.4.3 Programma Andere Overheid en het onderwijs 351
5.4.4 Besluit 352
5.5 Bruikbare Rechtsorde (2004-2008) 353
5.5.1 Programma Bruikbare Rechtsorde 353
5.5.2 Voortgang Bruikbare Rechtsorde 357
5.5.3 Bruikbare Rechtsorde en het onderwijs 359
5.5.4 Besluit 361
5.6 Vertrouwen in wetgeving (2008-2012) 362
5.6.1 Programma Vertrouwen in wetgeving 362
5.6.2 Evaluatie, verlenging en uitbreiding mandaat Actal 364
5.6.3 Invoering Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) 365
5.6.4 Invoering internetconsultaties 366
5.6.5 Vermindering regeldruk OCW 367
5.6.6 Besluit 368
5.7 Goed geregeld (2012-2017) 369
5.7.1 Programma Goed geregeld 369
5.7.2 Voortgang pilot internetconsultaties 370
5.7.3 Wettelijke basis voor Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) 371
5.7.4 Doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht 373
5.7.5 Regeldrukagenda 2014-2017 373
5.7.6 Experiment Regelluwe scholen 375
5.7.7 Besluit 377
5.8 Merkbaar betere regelgeving en dienstverlening (2018-2021) 378
5.8.1 Merkbaar betere regelgeving en dienstverlening 379
5.8.2 Voortgangsrapportages Merkbaar betere regelgeving 380
5.8.3 Versterking van de kwaliteit van beleid en wetgeving 381
5.8.4 Evaluatie van het ATR 384
5.8.5 Evaluatie vernieuwde onderwijstoezicht 385
5.8.6 Merkbaar betere regelgeving en dienstverlening in het onderwijs 386
5.8.7 Voortgangsrapportage en eindrapportage Experiment Regelluwe scholen 388
5.8.8 Besluit 390
5.9 Beantwoording van de deelvraag 391
5.9.1 Verschuivingen in het centrale thema 391
5.9.2 Verschuivingen in oogmerk 393
5.9.3 Trends in ingezette instrumenten 395
5.9.4 Accenten in de aanpak door OCW 397
5.9.5 Welk beeld volgt uit de verschillende evaluaties? 399
5.9.6 Besluit 401

6 De aanpak van regeldruk in de zorg 403
6.1 Inleiding 403
6.2 Regulering en organisatie van de zorg in Nederland 405
6.2.1 Grondslag voor het zorgsysteem 405
6.2.2 Organisatie van de zorg 405
6.2.3 Klachten over overregulering en regeldruk in de zorg 407
6.3 Aanpak van regeldruk in de zorg 410
6.3.1 Deregulering (1980-1994) 411
6.3.2 Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) (1994-2002) 411
6.3.3 Andere Overheid en Bruikbare Rechtsorde (2002-2008) 412
6.3.4 Vertrouwen in wetgeving (2008-2012) 413
6.3.5 Programma Goed Geregeld (2012-2017) 415
6.3.6 Programma Merkbaar betere regelgeving en dienstverlening (2018-2021) 423
6.3.7 Vergelijking van de aanpak van regeldruk 431
6.4 Best practices uit projecten voor vermindering van regeldruk in de zorg 434
6.4.1 (Ont)Regel de zorg – schrapsessies 434
6.4.2 Experiment regelarme instellingen en (Ont)Regel de zorg – omdraaien bewijslast 438
6.4.3 (Ont)Regel de zorg – reactie op bottom-up initiatief 441
6.4.4 Experiment regelarme instellingen – toezicht op basis van high trust, high penalty 445
6.4.5 Experiment regelarme instellingen – waardegedreven werken 448
6.5 Beantwoording van de deelvraag 449

7 Conclusie 453
7.1 Inleiding 453
7.2 Beantwoording onderzoeksvraag 456
7.2.1 Algemene bevindingen 456
7.2.2 Bevindingen gerelateerd aan de wettekst 461
7.2.3 Bevindingen gerelateerd aan de context 466
7.2.4 Bevindingen gerelateerd aan de persoon 470
7.2.5 Besluit 473
7.3 Analyse 477
7.3.1 Suggestie voor OCW 477
7.3.2 Suggesties voor verder onderzoek 481

Literatuurlijst 483
Bijlagen 555